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PPP项目授信风险识别与防范建议

日期:2018-04-10 11:53:28

一、PPP项目授信风险的识别

对一般固定资产贷款项目,国内各大银行已经形成了一套较为完整的风险管理体系,然而PPP 模式是近几年才发展起来的新型融资模式,银行在具体项目风险判断上也受到过去经验的限制。识别PPP 项目风险,既要识别基础设施和公用事业项目本身存在的所有风险,又要结合PPP 融资模式的特点,认清项目融资结构和利益相关者关系,了解风险在各方之间风险分担情况等。银行在进行项目尽职调查时,必须多途径搜集、梳理大量数据和信息,识别关键风险点。

PPP项目风险的识别过程如下:

(1)全面收集资料。从借款人、政府部门、中介结构、媒体报道、网络等多渠道搜集资料,系统分析项目建设目标、建设内容、项目发起人、资本金比例、是否国家相关政策、PPP合同、各参与方信用状况和管理水平等;

(2)运用风险识别技术和工具,如财务比率分析、风险矩阵图、敏感性分析、情景分析法等,重点关注对贷款偿还可能产生影响的因素,下图运用因果分析法来识别导致PPP项目融资失败的主要风险。

(3)了解风险在各方之间的分担情况,各方之间签订的合同类型、项目担保安排等。应重点从合同签约主体、合作内容、合同有效性、付费机制、项目现金流量、资产处置及违约处理等方面对PPP合同进行全面分析,原则上某一种风险应由最适宜承担该风险或最有能力进行损失控制的一方承担,如:项目的设计、建造、财务、运营维护的风险由社会资本承担。

(4)建立风险检查表。找出PPP项目可能的风险因素,按照不同行业项目类型一一列举成表格,便于对具体项目的风险进行检查、对比。根据项目风险的复杂程度,决定是否外聘专家、咨询机构等进一步识别和判断风险。


二、PPP项目主要风险因素分析

PPP模式本质就是政府和社会资本在公共领域的一种合作,项目的风险来源主要有政府、社会资本和项目三个方面,在分析这三个方面的基础上,本文提出了PPP项目的6种主要风险因素。

(1)政府信用状况。PPP是政府部门和社会资本基于合同建立的一种合同关系,“按合同办事”是PPP模式的基本要求,从国内经验看,政府是否遵守契约精神及其履约能力是项目成功的关键。对政府信用状况的评估可以从地区经济环境、地方政府财力、以往履约记录、政府治理水平等方面来进行,特别要关注财政可承受能力论证的情况。对“通过论证”的项目,财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时,将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。

(2)社会资本实力。由于借款人通常是一家为项目而成立的特别目的公司,资产单一,信誉有限,所以银行应重点关注项目发起人的实力和对项目的支持程度,主要考虑因素包括:发起人的财务实力、行业经验、发起人对项目的支持、以往的偿债情况等。同时,企业的治理结构合理、主业突出、无盲目扩张等高风险行为,也是保障项目可持续运作的重要因素。

(3)政策法律风险。政策法律风险指由于项目所处外部政策、法律环境变化而导致的项目失败、项目信用结构改变、项目债务偿还能力改变等风险。比如,要分析项目可能存在的越权审批、验收延迟、特许经营协议无法落实等。银行重点考察项目是否符合国家相关政策、借款主体资质的合法性、行政审批许可情况、项目决策程序合规性、担保的合法性及可执行性等因素。

(4)财务风险。财务风险是指保证项目正常运营的成本上升,产品或服务市场需求量下降、市场价格波动等所带来的风险,主要由项目可能面临的市场风险、金融风险所引起的。主要应关注: 市场状况,涉及市场需求预测、产品或服务的定价、价格调节机制等; 涉及项目风险的财务比率及财务结构、反映项目偿债能力的指标等。银行应根据项目可行性研究报告、物有所值评价和财政承受能力论证报告、项目实施方案等,对项目的成本费用、损益和现金流量进行分析,重点关注财务净现值、财务内部收益率、贷款偿还期、债务覆盖率等指标及项目的抗风险能力。

(5)项目建成及技术风险。PPP 项目的风险往往是通过合同安排由项目参与者共同分担的,任何参与者不能按时履行其义务均可能导致整个项目的失败,至少会导致费用上的超支或完工时间上的延误。在评价项目建成风险时,主要应考虑项目的承包商、主要设备供应商、项目运营商的资信状况等。同时,项目可能涉及许多技术问题,如设计和建造技术、工艺技术等,所选用的技术是否配套、是否会被淘汰、是否具有较好的稳定性等都关系到项目的最终效益。在评价项目的技术风险时,主要应考虑技术的成熟性、先进性、适用性等方面。

(6)贷款担保措施。PPP项目中借款人一般为项目公司(SPV),而且一般仅以项目自身现金流融资,类似无追索权的项目融资方式。但从银行的角度看,追加一些有追索权的担保措施更有利于保障贷款安全。担保方面要关注的主要内容包括:抵质押资产的质量、价值和流动性; 贷款人对现金流的控制(包括现金转账和独立第三方账户托管等);排他性承诺等其他风险缓释措施。


三、防范PPP项目授信风险的建议

(一)加强PPP模式研究,创新适应PPP的融资模式

PPP模式融资结构复杂,涉及的法律法规较多,加之我国PPP模式推广还处于起步阶段,相应的法律法规还不健全,项目也容易出现合规方面的问题。作为项目的贷款提供方,银行必须加强对PPP 模式的研究,在依法合规的前提下,创新金融产品及解决方案,如: 适当放宽贷款期限、开展特许经营项目预期收益质押贷款、设立产业基金作为项目资本金等。在产品组合上,注重短、中、长期信贷资金,以及信贷资产和非信贷资产的综合应用。

(二)积极参与前期工作,把握项目开发主动权

在当前PPP加速推广的热潮下,存在项目质量参差不齐、银行介入时间较晚、信息不对称等问题。银行应发挥自身的融资融智优势,成立专门的PPP项目机构或团队,从提供咨询及合作的角度入手,帮助政府选择合适项目,尽早介入项目方案设计,如将银行要求的贷款条件、担保、政府支持函件等,及时落实到PPP合同及相关文件中,从而把握项目开发的主动权,更有利于防范项目风险。

(三)坚持有保有压区别对待,择优支持示范项目

鉴于国内银行对PPP 模式研究尚不成熟,盲目放宽贷款条件风险较大。所以,银行应稳字当头、审慎介入,选择优质客户和项目给予支持。在区域方面,建议优先选择那些市场发育程度高、政府负债水平较低、政府财力有保障或经济发展潜力较大的市县;在社会资本方面,优先选择综合实力强、管理规范、专业水平较高的社会资本进行合作;在项目方面,建议优选项目自身现金流较好,属于民生领域、市场需求较大的项目,如: 供水、供热、供气,污水处理、垃圾处理、轨道交通等,可重点关注本省乃至全国的PPP 示范项目。

(四)强化贷款监管,做好全生命周期绩效监控

PPP项目从开始到结束都存在着不确定性因素,因此,对风险的管控也应贯穿项目生命周期。PPP 强调,不仅引入社会资本,还有其专业经验、管理服务、创新能力等,从重投资、重建设向重运营服务转变。在项目建设阶段,要加强对项目工程建设和贷款资金使用情况的监督,严格执行受托支付相关要求,确保贷款专款专用; 在项目运营阶段,要重点关注项目建成后运营情况、绩效考核及付费情况,并了解社会资本股权变化、新参与PPP 项目情况及主要管理人员变动情况等,以及价格标准、合作期限调整和政府付费情况等,确保项目现金流能覆盖贷款本息,切实保障银行资产安全。


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